Đăng ký biện pháp bảo đảm thường được nhìn như một thủ tục đi sau hợp đồng tín dụng. Nhưng về bản chất, đây lại là một trong những thiết chế quyết định mức độ an toàn của thị trường vốn. Tài sản chỉ thực sự có giá trị bảo đảm khi người cho vay có thể xác lập và công khai quyền của mình, người thứ ba có thể nhận biết sự tồn tại của quyền đó, còn thứ tự ưu tiên có thể được xác định tương đối chắc chắn khi xảy ra tranh chấp hoặc xử lý tài sản.
Có những giấy tờ vẫn phải nộp dù thông tin tương ứng có thể được khai thác từ cơ sở dữ liệu nhà nước.
Sau gần bốn năm thực hiện, Nghị định 99/2022/NĐ-CP về đăng ký bảo đảm (Nghị định 99) đã tạo ra khuôn khổ tương đối thống nhất cho hoạt động này. Tuy nhiên, những thay đổi nhanh của pháp luật về đất đai, hàng không, sở hữu trí tuệ, giao dịch điện tử và các loại tài sản mới đang khiến một số quy định của Nghị định 99 không còn theo kịp thực tiễn. Hồ sơ Dự thảo sửa đổi Nghị định 99 của Bộ Tư pháp[1] (Dự thảo) cũng ghi nhận nhiều vướng mắc về thành phần hồ sơ, đăng ký trực tuyến, mô tả tài sản, thẩm quyền và cách xử lý những trường hợp cụ thể phát sinh trong thực tế.
Từ những vướng mắc nhỏ đến một vấn đề lớn
Một số bất cập của Nghị định 99 thoạt nhìn khá kỹ thuật.
Có những giấy tờ vẫn phải nộp dù thông tin tương ứng có thể được khai thác từ cơ sở dữ liệu nhà nước. Một số thành phần hồ sơ như giấy phép xây dựng, bản vẽ thiết kế không còn phù hợp trong một số trường hợp. Quy định về chứng nhận nội dung đăng ký trên Phiếu yêu cầu cũng chưa thuận lợi cho việc cung cấp dịch vụ công trực tuyến toàn trình.
Thực tiễn còn xuất hiện những tình huống Nghị định 99 chưa hướng dẫn hoặc hướng dẫn chưa đủ rõ như: (i) thế chấp quyền sử dụng đất giữa cá nhân với cá nhân hoặc với tổ chức kinh tế không phải tổ chức tín dụng; (ii) thế chấp rừng sản xuất là rừng trồng, cây lâu năm; (iii) đăng ký liên quan đến tàu bay; (iv) hay cách mô tả một số loại tài sản bảo đảm.
Nhưng vấn đề quan trọng hơn là: đâu là ranh giới giữa đăng ký và thẩm định giao dịch? Nếu cơ quan đăng ký kiểm tra quá sâu vào quan hệ dân sự giữa các bên, đăng ký có nguy cơ trở thành một dạng “cấp phép” cho giao dịch bảo đảm. Cơ quan đăng ký khi đó không chỉ ghi nhận và công khai thông tin mà còn phải đánh giá tính hợp pháp của giao dịch. Điều này vừa kéo dài thủ tục, vừa làm tăng nguy cơ áp dụng pháp luật không thống nhất.
Ngược lại, nếu cơ quan đăng ký chỉ tiếp nhận thông tin một cách máy móc, chất lượng dữ liệu của hệ thống có thể suy giảm.
Dự thảo lựa chọn cách tiếp cận tương đối rõ: người yêu cầu đăng ký phải chịu trách nhiệm về tính trung thực, đầy đủ, chính xác của thông tin; cơ quan đăng ký giải quyết yêu cầu trên cơ sở hồ sơ và dữ liệu mà mình có quyền khai thác.
Đây là điểm cần được nhìn nhận đúng. Đăng ký biện pháp bảo đảm trước hết là cơ chế công khai hóa quyền, không phải cơ chế Nhà nước bảo chứng toàn bộ tính hợp pháp của giao dịch. Vấn đề vì vậy không phải là cơ quan đăng ký có kiểm tra hay không, mà là kiểm tra đến đâu. Cơ quan đăng ký cần kiểm soát những điều kiện cần thiết để bảo đảm tính toàn vẹn của hệ thống như: thẩm quyền đăng ký, khả năng nhận diện chủ thể, tài sản và tính đầy đủ của thông tin. Nhưng cũng không nên thay các bên hoặc cơ quan tài phán phán quyết về hiệu lực nội dung của giao dịch dân sự. Cải cách, theo nghĩa đó, không phải là giảm kiểm tra mà là xác định đúng phạm vi cần kiểm tra.
Giảm giấy tờ chỉ là bước đầu
Dự thảo tiếp tục đẩy mạnh đơn giản hóa thủ tục. Theo đó, Nghị định dự kiến bãi bỏ 3 thủ tục, sửa đổi, bổ sung 18 thủ tục và ban hành mới 5 thủ tục. Một số giấy tờ được loại khỏi thành phần hồ sơ; người đăng ký cũng không phải cung cấp lại thông tin nếu cơ quan nhà nước có thể khai thác từ dữ liệu điện tử.
Nhưng nếu chỉ dừng ở việc giảm giấy tờ, cải cách này vẫn chưa giải quyết tận cùng vấn đề. Một thủ tục không thực sự “số” nếu doanh nghiệp điền biểu mẫu điện tử nhưng vẫn phải tải lên bản chụp những giấy tờ mà một cơ quan nhà nước khác đã nắm giữ. Cũng không thể coi là cải cách thực chất nếu hồ sơ được nộp trực tuyến nhưng người xử lý vẫn phải đối chiếu thủ công giữa những hệ thống dữ liệu không kết nối với nhau.
Vì vậy, thay đổi đáng quan tâm hơn của Dự thảo nằm ở dữ liệu. Dự thảo bổ sung riêng cơ chế về cơ sở dữ liệu, kết nối, chia sẻ và khai thác dữ liệu đăng ký biện pháp bảo đảm; hướng tới kết nối dữ liệu do Bộ Tư pháp quản lý với thông tin về quyền sở hữu, quyền sử dụng và quyền lưu hành tài sản tại các hệ thống khác. Đây có thể là thay đổi có giá trị lâu dài nhất của Nghị định mới nếu được thông qua.
Bởi giá trị của hệ thống đăng ký không nằm ở số lượng hồ sơ được số hóa, mà ở khả năng trả lời đáng tin cậy một câu hỏi của thị trường: tài sản này đang bị ràng buộc bởi quyền của ai?
Từ quản lý hồ sơ sang quản trị dữ liệu về quyền
Nếu cơ chế kết nối dữ liệu được vận hành đúng, mô hình đăng ký sẽ thay đổi đáng kể.
Thay vì mỗi cơ quan giữ một phần thông tin và người dân phải đóng vai trò “người vận chuyển” dữ liệu từ cơ quan này sang cơ quan khác, thông tin có thể được khai thác trực tiếp giữa các hệ thống.
Đối với ngân hàng và các tổ chức cung cấp vốn, điều này có ý nghĩa lớn hơn việc tiết kiệm vài ngày làm thủ tục. Khả năng nhận diện chính xác tài sản, chủ sở hữu, tình trạng đăng ký và những quyền đã được xác lập đối với tài sản có thể trực tiếp làm giảm chi phí thẩm định và rủi ro pháp lý của khoản vay.
Ở chiều ngược lại, dữ liệu càng được kết nối thì yêu cầu về chất lượng dữ liệu càng cao. Một thông tin sai trong hồ sơ giấy có thể chỉ ảnh hưởng tới một giao dịch. Một dữ liệu sai trong hệ thống liên thông có khả năng được tái sử dụng trong nhiều giao dịch và nhiều thủ tục khác nhau.
Vì thế, chuyển đổi số trong đăng ký bảo đảm không đơn thuần là vấn đề công nghệ. Nó đòi hỏi đồng thời ba yếu tố: (1) xác định rõ trách nhiệm đối với dữ liệu đầu vào; (2) cơ chế chỉnh sửa sai sót; và (3) khả năng truy nguyên nguồn dữ liệu khi xảy ra tranh chấp.
Dự thảo đã dành quy định cho việc chỉnh lý thông tin có sai sót trong nội dung đã đăng ký. Đây là hướng đi cần thiết khi dữ liệu đăng ký ngày càng trở thành một bộ phận của hạ tầng thông tin pháp lý về tài sản. Tuy nhiên, kết nối dữ liệu cũng đặt ra câu hỏi khó hơn: nếu dữ liệu nguồn không chính xác, cơ quan nào chịu trách nhiệm, người đăng ký phải yêu cầu sửa ở đâu và quyền lợi của người thứ ba đã dựa vào dữ liệu đó được xử lý như thế nào? Càng giảm giấy tờ và tăng khai thác dữ liệu, pháp luật càng phải làm rõ trách nhiệm đối với dữ liệu. Nếu không, thủ tục có thể nhanh hơn nhưng rủi ro chỉ được chuyển từ hồ sơ giấy sang cơ sở dữ liệu.
Nguồn: Facebook Cục Đăng ký giao dịch bảo đảm và Bồi thường nhà nước
Hiệu lực đăng ký: chi tiết kỹ thuật nhưng hệ quả kinh tế lớn
Một nhóm sửa đổi khác đáng chú ý là việc làm rõ hơn hiệu lực của đăng ký.
Dự thảo quy định thời điểm có hiệu lực theo từng cơ chế đăng ký; đồng thời xử lý rõ hơn hậu quả của đăng ký thay đổi và xóa đăng ký. Đáng chú ý, đăng ký thay đổi về nguyên tắc không làm thay đổi thời điểm có hiệu lực của đăng ký trước đó; khi một tài sản bảo đảm nhiều nghĩa vụ, việc xóa đăng ký đối với một nghĩa vụ cũng không đương nhiên làm mất hiệu lực đăng ký đối với những nghĩa vụ còn lại.
Đây không phải chuyện thuần túy kỹ thuật. Trong tranh chấp tài sản bảo đảm, vấn đề nhiều khi không dừng ở việc hợp đồng thế chấp có tồn tại hay không, mà còn ở thời điểm quyền bảo đảm phát sinh hiệu lực đối kháng - một trong những căn cứ quan trọng để xác định vị trí pháp lý và thứ tự ưu tiên giữa các chủ thể.
Chỉ một sự không rõ ràng về thời điểm đăng ký, thay đổi hoặc xóa đăng ký cũng có thể chuyển hóa thành tranh chấp về quyền ưu tiên đối với tài sản có giá trị rất lớn. Do đó, càng giảm bớt sự tùy nghi ở khâu đăng ký thì khả năng dự liệu rủi ro pháp lý của các bên trong giao dịch càng cao.
Cơ chế mới cần đi cùng một nguyên tắc mới
Hệ thống biểu mẫu của Dự thảo cho thấy phạm vi đăng ký trải rộng từ quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất; quyền sử dụng khu vực biển và tài sản gắn liền với khu vực biển; tàu bay; tàu biển đến những tài sản thuộc hệ thống đăng ký giao dịch, tài sản của Bộ Tư pháp.
Sự đa dạng này cũng đặt ra một câu hỏi dài hạn hơn cho hệ thống đăng ký: liệu tư duy quản lý theo từng loại tài sản và từng bộ hồ sơ riêng biệt có còn phù hợp khi tài sản và quyền tài sản ngày càng đa dạng?
Về lâu dài, tiêu chí quan trọng hơn nên là: thông tin nào thực sự cần thiết để nhận diện tài sản, nhận diện quyền bảo đảm và công khai quyền đó cho người thứ ba? Đây cũng nên là thước đo để đánh giá từng yêu cầu hồ sơ trong tương lai. Một giấy tờ chỉ nên được yêu cầu nếu nó thực sự cần cho chức năng đăng ký, chứ không đơn giản vì cơ quan quản lý có thể yêu cầu người dân cung cấp.
Điều cần nhất là một hệ thống đáng tin cậy
Nhìn từ góc độ đó, Dự thảo Nghị định mới không chỉ là một cuộc “dọn dẹp” những bất cập của Nghị định 99. Điểm đáng kỳ vọng hơn nằm ở sự chuyển dịch từ quản lý hồ sơ đăng ký sang quản trị thông tin về quyền đối với tài sản: giảm giấy tờ mà Nhà nước đã có dữ liệu; phân định rõ hơn trách nhiệm của người đăng ký và cơ quan đăng ký; làm rõ hiệu lực của đăng ký; đồng thời xây dựng cơ chế kết nối và khai thác dữ liệu.
Nhưng chính bước chuyển này cũng đặt ra yêu cầu cao hơn. Việc bổ sung cơ chế kết nối dữ liệu chưa đồng nghĩa các vướng mắc sẽ tự động được giải quyết. Hiệu quả của mô hình mới còn phụ thuộc vào khả năng định danh thống nhất tài sản giữa các cơ sở dữ liệu, chất lượng dữ liệu nguồn, trách nhiệm khi dữ liệu không chính xác và cơ chế xử lý xung đột giữa thông tin tại các hệ thống khác nhau. Nếu những vấn đề này không được giải quyết đồng bộ, hệ thống có thể giảm giấy tờ nhưng chưa chắc đã giảm được rủi ro pháp lý. Khi dữ liệu đăng ký trở thành cơ sở để ngân hàng quyết định cấp tín dụng, doanh nghiệp quyết định giao dịch và người thứ ba đánh giá rủi ro, điều thị trường cần không chỉ là một hệ thống nhanh hơn, mà là một hệ thống đáng tin cậy hơn.
Một hệ thống đăng ký tốt không chỉ giúp đăng ký nhanh hơn; nó phải giúp thị trường xác định nhanh, chính xác và với chi phí hợp lý tài sản đang thuộc quyền của ai, đang bảo đảm cho nghĩa vụ nào và quyền nào được ưu tiên. Khi đạt được điều đó, sửa đổi Nghị định 99 mới vượt ra khỏi phạm vi cải cách thủ tục hành chính để trở thành một cuộc cải cách hạ tầng pháp lý của thị trường vốn Việt Nam.
Luật sư Nguyễn Văn Phúc
Công ty Luật TNHH HM&P
