Sau hơn sáu năm áp dụng, Nghị định 35/2020/NĐ-CP đã trở thành một trong những nền tảng quan trọng để thực thi Luật Cạnh tranh. Nhưng thị trường năm 2026 đã khác khá xa năm 2020. Nền tảng số, dữ liệu, AI và những cấu trúc M&A ngày càng phức tạp khiến doanh thu hay tỷ lệ sở hữu không phải lúc nào cũng phản ánh đầy đủ sức mạnh thị trường của doanh nghiệp.
Một trong những thay đổi đáng quan tâm nhất nằm ở câu hỏi: thị trường liên quan được xác định như thế nào?
Dự thảo Nghị định thay thế Nghị định 35 (Dự thảo) vì vậy cho thấy một chuyển động đáng chú ý: giảm thủ tục đối với những giao dịch ít rủi ro, nhưng mở rộng khả năng nhận diện sức mạnh thị trường, quyền kiểm soát thực tế, nền tảng số và những mô hình kinh doanh mới [1].
Không trả tiền vẫn có thể là một “thị trường”
Một trong những thay đổi đáng quan tâm nhất nằm ở câu hỏi: thị trường liên quan được xác định như thế nào?
Theo cách tiếp cận truyền thống, giá cả đóng vai trò quan trọng để xem hai sản phẩm có thể thay thế cho nhau hay không. Nghị định 35 hiện hành cũng sử dụng các tiêu chí định lượng khá cụ thể.
Dự thảo không loại bỏ cách tiếp cận này. Nhưng nó mở thêm một tiêu chí mới. Theo đó, thị trường sản phẩm liên quan được xác định đối với những sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có thể thay thế cho nhau về đặc tính, mục đích sử dụng và giá cả “hoặc các yếu tố cạnh tranh khác có liên quan”.
Cụm từ bổ sung này có thể đặc biệt quan trọng đối với kinh tế số. Một mạng xã hội, công cụ tìm kiếm hay nền tảng trực tuyến có thể cung cấp dịch vụ với giá bằng 0 cho người dùng. Nếu chỉ dựa vào giá, việc xác định quan hệ cạnh tranh sẽ gặp khó khăn. Trong những thị trường như vậy, các yếu tố cạnh tranh phi giá, chẳng hạn chất lượng dịch vụ, khả năng tiếp cận dữ liệu, hiệu ứng mạng hay mức độ gắn kết của người dùng, có thể trở nên quan trọng khi đánh giá quan hệ cạnh tranh.
Ngay cả tiêu chí chênh lệch giá 5% cũng trở nên linh hoạt hơn. Dự thảo cho phép sử dụng “mức khác phù hợp với đặc điểm của thị trường”; nếu tiêu chí giá chưa đủ, cơ quan cạnh tranh có thể xem xét thêm những yếu tố khác.
Điều này cho thấy một thay đổi về cách nhìn: thị trường cạnh tranh không nhất thiết chỉ là nơi người mua trả tiền cho người bán.
Đo thị phần nền tảng số bằng giá trị giao dịch
Thị phần là một yếu tố quan trọng xem xét khả năng hạn chế cạnh tranh của giao dịch. Trong mô hình kinh doanh truyền thống, doanh thu thường là chỉ báo tương đối rõ về quy mô thị trường. Nhưng điều đó không phải lúc nào cũng đúng với nền tảng số.
Giả sử một sàn thương mại điện tử có 10.000 tỉ đồng hàng hóa được giao dịch mỗi năm nhưng chỉ ghi nhận 500 tỉ đồng doanh thu từ phí và hoa hồng. Con số nào phản ánh đúng hơn vị trí thực tế của nền tảng trên thị trường?
Dự thảo tìm cách giải quyết vấn đề này bằng việc làm rõ “giá trị giao dịch” đối với doanh nghiệp cung cấp nền tảng số. Theo đó, đây là tổng giá trị bằng tiền của các giao dịch sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ được thực hiện trên nền tảng trong kỳ xác định thị phần, sau khi loại trừ các giao dịch bị hủy bỏ hoặc hoàn trả.
Thay đổi này đáng chú ý bởi nó cho phép cơ quan cạnh tranh nhìn xuyên qua doanh thu kế toán để xem xét quy mô hoạt động kinh tế thực tế mà nền tảng đang kết nối hoặc kiểm soát.
Điều đó cũng phù hợp với vấn đề mà cơ quan soạn thảo đã nhận diện: sức mạnh thị trường ngày càng có thể đến từ công nghệ, dữ liệu và khả năng kiểm soát các nguồn lực, chứ không chỉ phát sinh từ quy mô doanh thu.
Giao dịch M&A không mua cổ phần vẫn có thể tạo ra tập trung kinh tế
Đây có lẽ là thay đổi doanh nghiệp thực hiện giao dịch M&A cần lưu ý nhiều nhất.
Thông thường, khi rà soát nghĩa vụ thông báo tập trung kinh tế, doanh nghiệp sẽ bắt đầu từ cấu trúc giao dịch: mua bao nhiêu phần trăm cổ phần, mua tài sản nào, có thành lập liên doanh hay không?
Dự thảo hướng đến cách tiếp cận rộng hơn. Bên cạnh các hình thức truyền thống như sáp nhập, hợp nhất, mua lại và liên doanh, Dự thảo đề xuất nhận diện thêm một số trường hợp có thể làm thay đổi quyền kiểm soát doanh nghiệp. Trong đó có việc chuyển từ kiểm soát đơn lẻ sang đồng kiểm soát; hai hoặc nhiều doanh nghiệp thiết lập bộ phận điều hành chung; hoặc một doanh nghiệp giành quyền kiểm soát, chi phối doanh nghiệp khác thông qua thỏa thuận hay phương thức khác ngoài việc mua vốn hoặc tài sản.
Để hỗ trợ cách tiếp cận này, Dự thảo cũng lần đầu làm rõ khái niệm “bộ phận điều hành”. Khái niệm này bao gồm không chỉ người sở hữu trên 50% vốn hoặc cổ phần có quyền biểu quyết mà còn người quản lý doanh nghiệp và người hoặc nhóm người có quyền quyết định một số vấn đề điều hành quan trọng.
Điểm đáng chú ý vì vậy nằm ở quyền kiểm soát thực tế sau giao dịch, thay vì chỉ nhìn vào hình thức pháp lý của giao dịch.
Một thỏa thuận không chuyển nhượng cổ phần vẫn có thể cần được xem xét dưới góc độ cạnh tranh nếu nó làm thay đổi quyền kiểm soát doanh nghiệp.
Ngưỡng thông báo M&A dự kiến tăng gấp đôi
Nếu phạm vi nhận diện tập trung kinh tế được mở rộng thì ở chiều ngược lại, Dự thảo lại muốn giảm số giao dịch phải làm thủ tục thông báo.
Đối với doanh nghiệp thông thường, ngưỡng tổng tài sản tại Việt Nam dự kiến tăng từ 3.000 lên 6.000 tỉ đồng; ngưỡng doanh thu hoặc doanh số mua vào tại Việt Nam cũng tăng từ 3.000 lên 6.000 tỉ đồng; giá trị giao dịch tăng từ 1.000 lên 2.000 tỉ đồng. Riêng ngưỡng thị phần kết hợp vẫn giữ ở mức 20%. Đây không chỉ là sự điều chỉnh con số. Nó có thể làm thay đổi đáng kể phạm vi các thương vụ M&A phải thông báo.
Cơ sở của đề xuất là quy mô nền kinh tế đã tăng mạnh so với thời điểm Nghị định 35 được xây dựng. Báo cáo tổng kết cũng cho thấy thị trường M&A Việt Nam đã trải qua những thay đổi đáng kể trong giai đoạn 2020-2025.
Nếu ngưỡng quá thấp so với quy mô nền kinh tế, cơ quan cạnh tranh có thể phải dành nguồn lực xử lý nhiều giao dịch lớn về giá trị nhưng không nhất thiết tạo ra rủi ro cạnh tranh tương ứng. Nâng ngưỡng vì vậy có thể giúp cơ quan quản lý tập trung vào những giao dịch thực sự đáng quan tâm hơn và cũng là cách giảm thiểu việc kiểm soát các giao dịch nhỏ, lẻ và sức ảnh hưởng thị trường không lớn. Việc này cũng góp phần giảm thiểu các thủ tục hành chính cho doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh.
Việc nâng ngưỡng vì vậy không đơn thuần nhằm giảm số lượng hồ sơ. Quan trọng hơn, nó giúp nguồn lực thẩm định tập trung vào những giao dịch có quy mô và khả năng tác động đến cạnh tranh đáng kể hơn, đồng thời giảm chi phí tuân thủ đối với doanh nghiệp.
Một điểm mới khác ít gây chú ý hơn nhưng có ý nghĩa dài hạn là cơ chế xem xét lại các điều kiện áp dụng đối với một thương vụ tập trung kinh tế.
Một số giao dịch tái cấu trúc nội bộ có thể được miễn thông báo
Một thay đổi khác có ý nghĩa thực tiễn lớn đối với các tập đoàn là đề xuất loại một số giao dịch khỏi nghĩa vụ thông báo.
Đáng chú ý là trường hợp bên nhận hợp nhất, sáp nhập hoặc mua lại đã trực tiếp hoặc gián tiếp sở hữu trên 50% phần vốn có quyền biểu quyết của doanh nghiệp mục tiêu; hoặc giao dịch giữa các doanh nghiệp cùng được một doanh nghiệp khác sở hữu trên 50%. Về bản chất, đây thường là những giao dịch tái cấu trúc trong cùng một nhóm doanh nghiệp.
Theo cơ chế hiện nay, một giao dịch có thể vẫn vượt ngưỡng thông báo dù quyền kiểm soát cuối cùng của cả nhóm trước và sau giao dịch gần như không thay đổi. Điều này khiến doanh nghiệp phải thực hiện thủ tục cạnh tranh cho một giao dịch không nhất thiết làm thay đổi cấu trúc cạnh tranh trên thị trường.
Nếu đề xuất mới được thông qua, cách tiếp cận sẽ thực chất hơn: không chỉ hỏi giao dịch lớn đến đâu, mà còn hỏi giao dịch có thực sự làm thay đổi quyền kiểm soát và cấu trúc thị trường hay không. Đây có thể là một trong những thay đổi giúp giảm chi phí tuân thủ rõ nhất cho các tập đoàn có hoạt động tái cấu trúc thường xuyên.
Điều kiện M&A có thể được xem xét lại khi thị trường thay đổi
Một điểm mới khác ít gây chú ý hơn nhưng có ý nghĩa dài hạn là cơ chế xem xét lại các điều kiện áp dụng đối với một thương vụ tập trung kinh tế.
Trong thực tế, một thương vụ có thể được cho phép với các điều kiện nhằm hạn chế nguy cơ ảnh hưởng đến cạnh tranh. Nhưng thị trường ba hoặc năm năm sau có thể hoàn toàn khác thời điểm giao dịch được phê duyệt. Dự thảo vì vậy cho phép doanh nghiệp đề nghị sửa đổi hoặc chấm dứt một phần hay toàn bộ điều kiện trong một số trường hợp.
Đáng chú ý, doanh nghiệp có thể đề nghị xem xét nếu sau giao dịch thị phần giảm xuống dưới 20% trong hai năm liên tục, hoặc chỉ số tổng bình phương thị phần trên thị trường liên quan xuống dưới 1.800 trong hai năm liên tục. Cơ chế này phản ánh một nguyên tắc hợp lý: biện pháp kiểm soát cạnh tranh cũng cần thay đổi khi chính điều kiện cạnh tranh đã thay đổi.
Giảm thủ tục, nhưng không giảm yêu cầu tuân thủ
Cùng với các thay đổi về nội dung, Dự thảo còn đi khá xa trong đơn giản hóa thủ tục.
Hai thủ tục quan trọng: thông báo tập trung kinh tế và đề nghị hưởng miễn trừ đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh đã được xác định là những thủ tục cần cắt giảm thành phần hồ sơ, sử dụng dữ liệu sẵn có và đơn giản hóa quy trình.
Đối với thông báo tập trung kinh tế, cơ quan cạnh tranh có bảy ngày làm việc để kiểm tra tính đầy đủ, hợp lệ của hồ sơ. Đáng chú ý hơn, trong quá trình thẩm định chính thức, số lần yêu cầu doanh nghiệp bổ sung thông tin, tài liệu được giới hạn. Việc giới hạn số lần yêu cầu bổ sung thông tin này có thể giúp doanh nghiệp dự liệu tốt hơn tiến độ thẩm định, đặc biệt đối với những thương vụ M&A có thời hạn hoàn tất chặt chẽ. Tuy nhiên, hiệu quả thực tế còn phụ thuộc vào cách xác định hồ sơ hợp lệ và phạm vi thông tin mà cơ quan cạnh tranh yêu cầu doanh nghiệp cung cấp.
Thủ tục miễn trừ thỏa thuận hạn chế cạnh tranh cũng được thiết kế lại với các mốc thời gian rõ hơn và theo hướng giảm chi phí tuân thủ.
Giảm giấy tờ không đồng nghĩa với giảm yêu cầu về chất lượng phân tích. Ngược lại, khi pháp luật chuyển dần từ những tiêu chí hình thức sang đánh giá bản chất kinh tế của giao dịch, doanh nghiệp có thể phải chuẩn bị tốt hơn dữ liệu về thị trường, đối thủ cạnh tranh, khách hàng, thị phần, giá trị giao dịch và quyền kiểm soát.
Nhìn rộng hơn, điểm đáng chú ý của Dự thảo không chỉ nằm ở việc nâng ngưỡng hay giảm thủ tục, mà ở sự dịch chuyển từ kiểm soát dựa trên hình thức sang đánh giá bản chất cạnh tranh của giao dịch. Nếu hướng tiếp cận này được giữ lại, câu hỏi quan trọng với doanh nghiệp sẽ không còn chỉ là “có vượt ngưỡng hay không”, mà là giao dịch thực sự làm thay đổi quyền kiểm soát và cạnh tranh trên thị trường như thế nào. Tuân thủ cạnh tranh vì vậy cần bắt đầu ngay từ khi thiết kế giao dịch, thay vì khi hồ sơ đã chuẩn bị để nộp.
