Không thông báo tập trung kinh tế: Nộp phạt xong, giao dịch M&A đã an toàn?

Việc Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (UBCTQG) xử phạt Công ty Cổ phần Nông nghiệp BAF Việt Nam và Công ty Cổ phần Phát triển Nông nghiệp sạch Thanh Xuân gần 900 triệu đồng do không thực hiện nghĩa vụ thông báo tập trung kinh tế không chỉ thu hút sự quan tâm bởi đây là một trong những vụ việc hiếm hoi được công bố công khai[1]. Đằng sau quyết định xử phạt này còn xuất hiện một câu hỏi pháp lý quan trọng hơn đối với cộng đồng doanh nghiệp và giới tư vấn các giao dịch mua bán và sáp nhập (M&A) tại Việt Nam: sau khi đã bị xử phạt vì không thông báo, doanh nghiệp có còn phải thực hiện thủ tục thông báo tập trung kinh tế hay không?

Thiết kế này nhằm ngăn chặn từ sớm các thương vụ có khả năng làm giảm cạnh tranh trên thị trường, thay vì chờ đến khi hậu quả đã xảy ra mới xử lý.

Thoạt nhìn, câu trả lời dường như khá đơn giản. Nếu doanh nghiệp vi phạm nghĩa vụ thông báo thì sau khi bị xử phạt phải tiếp tục thực hiện nghĩa vụ đó. Tuy nhiên, khi đối chiếu với Luật Cạnh tranh năm 2018 và các văn bản hướng dẫn, vấn đề lại không rõ ràng như nhiều người vẫn nghĩ.

Tiền phạt không phải là điểm đáng chú ý nhất

Theo thông tin do UBCTQG công bố, giao dịch giữa BAF và Thanh Xuân thuộc trường hợp phải thông báo tập trung kinh tế nhưng các bên đã hoàn tất việc mua lại mà không thực hiện thủ tục theo quy định. UBCTQG xác định đây là hành vi vi phạm khoản 1 Điều 44 Luật Cạnh tranh 2018 và xử phạt hai doanh nghiệp với tổng số tiền gần 900 triệu đồng. Sau đó, cơ quan này thông báo các doanh nghiệp đã hoàn thành việc thi hành quyết định xử lý vụ việc.

Điều đáng chú ý là thông tin không đề cập việc doanh nghiệp phải nộp hồ sơ thông báo sau khi bị xử phạt, cũng không cho biết UBCTQG đã tiến hành thẩm định giao dịch hay đưa ra kết luận về việc giao dịch có được phép tiếp tục hay không. Khoảng trống này dẫn đến một câu hỏi mà Luật Cạnh tranh hiện hành chưa trả lời rõ: việc nộp phạt có đồng nghĩa với việc nghĩa vụ thông báo đã chấm dứt hay chỉ là doanh nghiệp đã hoàn thành chế tài đối với hành vi vi phạm thủ tục?

Luật chỉ quy định "thông báo trước", nhưng không nói gì về "thông báo sau"

Cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế của Việt Nam được xây dựng theo mô hình tiền kiểm. Doanh nghiệp đạt ngưỡng về tổng tài sản, doanh thu, giá trị giao dịch hoặc thị phần kết hợp phải thông báo cho UBCTQG trước khi thực hiện giao dịch. Chỉ sau khi được cơ quan cạnh tranh xem xét, giao dịch mới được triển khai.

Thiết kế này nhằm ngăn chặn từ sớm các thương vụ có khả năng làm giảm cạnh tranh trên thị trường, thay vì chờ đến khi hậu quả đã xảy ra mới xử lý.

Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh mới chỉ quy định đầy đủ đối với kịch bản doanh nghiệp tuân thủ nghĩa vụ thông báo. Đối với trường hợp doanh nghiệp đã hoàn tất giao dịch rồi mới bị phát hiện không thông báo, pháp luật lại chưa quy định một cơ chế xử lý tương ứng.

Luật không quy định doanh nghiệp phải thực hiện thủ tục thông báo sau khi giao dịch đã hoàn tất. Nghị định số 35/2020/NĐ-CP cũng không thiết lập quy trình thẩm định hậu kiểm trong trường hợp này. Các quy định về xử phạt vi phạm hành chính cũng không xác định "buộc thực hiện thủ tục thông báo tập trung kinh tế" là một biện pháp khắc phục hậu quả[2].

Nói cách khác, pháp luật quy định rất rõ doanh nghiệp phải làm gì trước khi giao dịch diễn ra, nhưng lại để ngỏ câu trả lời cho tình huống giao dịch đã hoàn tất và hành vi vi phạm chỉ được phát hiện sau đó.

Khoảng trống này tạo ra hai cách hiểu khác nhau

Từ góc độ lý luận, có quan điểm cho rằng nghĩa vụ thông báo không thể mất đi chỉ vì doanh nghiệp đã vi phạm. Nếu chỉ xử phạt tiền mà không tiếp tục đánh giá giao dịch thì cơ chế tiền kiểm sẽ bị vô hiệu hóa. Theo cách tiếp cận này, UBCTQG vẫn cần xem xét bản chất giao dịch để xác định liệu thương vụ có gây tác động hạn chế cạnh tranh đáng kể hay không.

Ngược lại, một cách hiểu khác xuất phát từ chính các quy định hiện hành. Nghĩa vụ thông báo được thiết kế là nghĩa vụ phải thực hiện trước khi giao dịch diễn ra. Khi giao dịch đã hoàn tất thì việc "thông báo trước" về mặt kỹ thuật không còn có thể thực hiện được nữa. Trong khi pháp luật chưa thiết lập cơ chế thông báo bổ sung hoặc thẩm định hậu kiểm, việc yêu cầu doanh nghiệp quay lại thực hiện thủ tục này sẽ thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng.

Vụ việc BAF cho thấy ít nhất trong thông tin công khai, UBCTQG lựa chọn xử lý hành vi không thông báo bằng chế tài tiền phạt và xác nhận doanh nghiệp đã hoàn thành quyết định xử lý, thay vì công bố yêu cầu doanh nghiệp tiếp tục thực hiện thủ tục thông báo. Dù chưa thể khẳng định toàn văn Quyết định số 122/QĐ-CT có hay không các nội dung khác do chưa được công bố đầy đủ, cách thức truyền thông của cơ quan quản lý cũng phản ánh rằng đây không phải là một nghĩa vụ được nhấn mạnh trong vụ việc này.

Điều doanh nghiệp thực sự cần biết là sau khi bị xử phạt, giao dịch của mình đã được xem là hợp pháp hay vẫn có nguy cơ bị xem xét lại trong tương lai.

Kinh nghiệm quốc tế đi theo hướng khác

Tại Liên minh châu Âu, Hoa Kỳ và nhiều nền kinh tế phát triển, việc thực hiện giao dịch khi chưa được chấp thuận cũng bị xử phạt rất nghiêm khắc. Tuy nhiên, mục tiêu của cơ quan cạnh tranh không chỉ là xử phạt hành chính mà còn là bảo đảm giao dịch được đánh giá về tác động cạnh tranh.

Ngay cả khi doanh nghiệp đã hoàn tất giao dịch, cơ quan cạnh tranh vẫn có thể tiếp tục điều tra, yêu cầu cung cấp hồ sơ, đánh giá thị trường liên quan và trong những trường hợp cần thiết có thể buộc doanh nghiệp thoái vốn, chia tách hoặc áp dụng các biện pháp khắc phục khác. Nói cách khác, tiền phạt không thay thế cho việc kiểm soát giao dịch.

Pháp luật Việt Nam hiện chưa quy định rõ cơ chế này. Điều đó không chỉ làm phát sinh cách hiểu khác nhau giữa doanh nghiệp và cơ quan quản lý mà còn ảnh hưởng đến tính dự đoán của môi trường pháp lý đối với các giao dịch M&A có giá trị lớn.

Điều doanh nghiệp cần quan tâm không chỉ là mức phạt

Nhìn từ thực tiễn, câu hỏi "có phải thông báo nữa hay không" có lẽ chưa phải vấn đề quan trọng nhất. Điều doanh nghiệp thực sự cần biết là sau khi bị xử phạt, giao dịch của mình đã được xem là hợp pháp hay vẫn có nguy cơ bị xem xét lại trong tương lai.

Nếu pháp luật không xác định rõ hậu quả pháp lý sau khi xử phạt, doanh nghiệp sẽ phải đối mặt với một khoảng thời gian bất định. Giao dịch đã hoàn tất, tiền phạt đã nộp, nhưng liệu rủi ro cạnh tranh đã chấm dứt hay chưa vẫn là vấn đề chưa có câu trả lời rõ ràng.

Đối với các thương vụ M&A có giá trị lớn, sự bất định này có thể ảnh hưởng đến quyết định đầu tư, khả năng huy động vốn, thẩm định pháp lý và thậm chí là giá trị của giao dịch.

Đã đến lúc cần hoàn thiện cơ chế hậu kiểm

Vụ việc BAF không chỉ là một vụ xử phạt hành chính mà còn cho thấy Luật Cạnh tranh hiện hành đang tồn tại một khoảng trống giữa cơ chế tiền kiểm và thực tiễn thực thi. Khi doanh nghiệp không thực hiện nghĩa vụ thông báo, pháp luật cần xác định rõ ba vấn đề: cơ quan cạnh tranh có tiếp tục đánh giá giao dịch hay không; việc xử phạt có đồng thời khép lại quá trình kiểm soát tập trung kinh tế hay không; và trong trường hợp giao dịch tiềm ẩn nguy cơ hạn chế cạnh tranh đáng kể, UBCTQG có thể áp dụng những biện pháp nào sau khi giao dịch đã hoàn tất. Làm rõ những nội dung này sẽ giúp doanh nghiệp có cơ sở dự đoán rủi ro pháp lý, đồng thời nâng cao hiệu quả của cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế.

Thực tiễn từ vụ BAF cho thấy, câu hỏi đáng bàn không còn là "doanh nghiệp đã nộp phạt hay chưa", mà là sau khi nộp phạt thì trạng thái pháp lý của chính giao dịch M&A sẽ được xác định như thế nào. Chừng nào pháp luật còn chưa trả lời dứt khoát câu hỏi đó, khoảng trống giữa quy định và thực tiễn vẫn sẽ tiếp tục tồn tại, và mỗi quyết định xử lý của UBCTQG sẽ không chỉ giải quyết một vụ việc cụ thể mà còn góp phần định hình cách hiểu về cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế tại Việt Nam.

Luật sư Nguyễn Văn Phúc

Công ty Luật TNHH HM&P