Dự thảo sửa đổi Luật Nhà ở 2023: Linh hoạt hơn, nhưng rủi ro sẽ được kiểm soát thế nào?

Chỉ sau khoảng hai năm thi hành, Luật Nhà ở 2023 đã đứng trước một cuộc sửa đổi có quy mô đáng kể. Dự thảo mới chỉ còn 132 điều so với 198 điều của Luật hiện hành. Tuy nhiên, đáng chú ý hơn việc giảm 66 điều là sự thay đổi trong phương thức quản lý: tăng phân cấp, giảm tiền kiểm, cắt giảm thủ tục và mở rộng quyền tự quyết của doanh nghiệp, địa phương và các bên trong giao dịch.

 Tuy nhiên, khi nhà ở cho thuê được nâng thành một trụ cột chính sách, vấn đề đặt ra là mức độ Nhà nước nên can thiệp đến đâu vào loại hình nhà ở được phát triển.

Chính sự thay đổi này đặt ra một câu hỏi lớn hơn: khi những lớp kiểm soát hành chính được gỡ bỏ, các rủi ro trước đây được kiểm soát bằng tiền kiểm sẽ được quản trị bằng cơ chế nào?

1. Từ sở hữu nhà sang tiếp cận chỗ ở: nhà ở cho thuê trở thành một trụ cột mới

Một thay đổi quan trọng của Dự thảo là đưa “nhà ở cho thuê” thành một trong bốn loại nhà ở trong cấu trúc chính sách, cùng với nhà ở thương mại, nhà ở công vụ và nhà ở chính sách. Dự thảo đồng thời xác định, bên cạnh nhà ở để bán, Nhà nước ưu tiên phát triển nhà ở cho thuê và nhà ở chính sách.

Đây không đơn thuần là việc bổ sung một khái niệm. Quy định này cho thấy chính sách nhà ở đang mở rộng trọng tâm: bên cạnh việc tạo điều kiện sở hữu nhà, khả năng tiếp cận chỗ ở thông qua thị trường cho thuê được đặt ở vị trí rõ nét hơn.

Định hướng này càng rõ khi Dự thảo yêu cầu việc phát triển nhà ở tại đô thị chủ yếu được thực hiện theo dự án, ưu tiên nhà chung cư và định hướng phát triển chủ yếu nhà chung cư để cho thuê tại các khu vực đô thị, khu vực phát triển theo mô hình TOD, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất và nơi tập trung đông dân cư.  Theo số liệu Bộ Xây dựng cho thấy đến tháng 6/2026 cả nước mới có khoảng 60.900 căn nhà thuộc các nhóm được thống kê đang cho thuê, gồm nhà ở xã hội, nhà lưu trú công nhân, nhà ở sinh viên và nhà ở cũ thuộc tài sản công[1].  Tuy nhiên, khi nhà ở cho thuê được nâng thành một trụ cột chính sách, vấn đề đặt ra là mức độ Nhà nước nên can thiệp đến đâu vào loại hình nhà ở được phát triển.

Việc ưu tiên chung cư tại khu vực đô thị có thể giúp sử dụng đất hiệu quả hơn và phù hợp với mật độ dân cư cao. Nhưng đặc điểm hạ tầng, mật độ xây dựng, quỹ đất và nhu cầu thuê nhà giữa các khu vực trong cùng một đô thị có thể rất khác nhau.

Do đó, thay vì chỉ xác định loại hình dựa trên phân loại đô thị hoặc đơn vị hành chính, pháp luật nên cân nhắc thiết lập các tiêu chí khung như quy hoạch, mật độ dân số, hệ số sử dụng đất, năng lực hạ tầng và nhu cầu nhà ở. Điều này vừa duy trì định hướng phát triển đô thị, vừa để địa phương có đủ không gian lựa chọn mô hình phù hợp.

2. Thế chấp nhà đang cho thuê: bỏ một thủ tục hay giảm một lớp bảo vệ?

Điều 182 Luật Nhà ở 2023 hiện quy định chủ sở hữu được thế chấp nhà ở đang cho thuê nhưng phải thông báo bằng văn bản cho bên thuê biết trước về việc thế chấp, đồng thời thông báo cho bên nhận thế chấp biết nhà ở đang được cho thuê. Người thuê về nguyên tắc được tiếp tục thuê đến hết thời hạn hợp đồng, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác.

Trong khi đó, khoản 1 Điều 126 Dự thảo được thiết kế ngắn gọn hơn theo hướng chủ sở hữu được thế chấp nhà ở, bao gồm cả nhà ở đang cho thuê, theo quy định của pháp luật. Sự thay đổi tưởng như mang tính kỹ thuật này thực chất đặt ra một vấn đề đáng chú ý.

Luật Nhà ở hiện hành đang dành cho người thuê một cơ chế bảo vệ minh thị: họ phải được biết rằng căn nhà đang thuê trở thành tài sản bảo đảm. Nếu nghĩa vụ này không còn được quy định trực tiếp trong Luật Nhà ở, người thuê sẽ không còn một cơ chế chuyên biệt theo luật này buộc chủ sở hữu phải thông báo việc căn nhà đang thuê trở thành tài sản bảo đảm.

Do đó, vấn đề không nhất thiết nằm ở việc có nên duy trì một “thủ tục thông báo” riêng biệt hay không. Điều quan trọng là pháp luật phải bảo đảm người thuê biết được những thay đổi pháp lý có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến quyền sử dụng nhà của mình.

Nếu mục tiêu của Dự thảo là tinh giản quy định và tránh lặp lại pháp luật dân sự, có thể không cần giữ nguyên toàn bộ Điều 182 hiện hành. Nhưng quyền của người thuê trong trường hợp nhà ở bị thế chấp, xử lý tài sản bảo đảm hoặc chuyển quyền sở hữu cần được xác định đủ rõ để việc đơn giản hóa pháp luật không đồng thời làm giảm mức độ bảo vệ của bên thuê.

3. Không bắt buộc giải chấp: từ điều kiện cứng sang quản trị rủi ro bằng sự đồng thuận

Một thay đổi đáng chú ý khác xuất hiện tại Điều 126 Dự thảo. Theo hướng sửa đổi, trong một số trường hợp, nếu bên góp vốn, bên mua hoặc thuê mua nhà ở và bên nhận thế chấp đồng ý không phải giải chấp, hoặc bên mua, thuê mua đồng ý trở thành bên thế chấp, chủ đầu tư không nhất thiết phải giải chấp tài sản trước khi giao dịch.

Đáng chú ý, cách tiếp cận này không chỉ xuất hiện tại quy định chung về thế chấp. Đối với nhà ở xã hội, Dự thảo cũng quy định nhà ở đã thế chấp phải được giải chấp trước khi bán, cho thuê mua, trừ trường hợp người mua, thuê mua và bên nhận thế chấp đồng ý không phải giải chấp.

Như vậy, đây có thể được xem là một lựa chọn chính sách tương đối nhất quán: chuyển từ điều kiện pháp lý cứng sang cho phép các bên tự thỏa thuận và phân bổ rủi ro.

Cách tiếp cận này tạo thêm tính linh hoạt cho chủ đầu tư, đặc biệt trong việc huy động vốn và tổ chức bán hàng. Nhưng sự linh hoạt chỉ thực sự hợp lý nếu sự đồng ý của bên mua, bên thuê mua hoặc bên góp vốn là sự đồng ý có đầy đủ thông tin.

Người mua thường khó có khả năng tự đánh giá số dư nghĩa vụ được bảo đảm, phạm vi tài sản thế chấp, thứ tự ưu tiên thanh toán, điều kiện giải chấp hoặc hậu quả nếu chủ đầu tư vi phạm nghĩa vụ với ngân hàng. Vì vậy, một chữ ký xác nhận “đồng ý không giải chấp” chưa nhất thiết chứng minh rằng người mua hiểu đầy đủ rủi ro mà mình tiếp nhận.

Vấn đề pháp lý cốt lõi do đó không còn là “có bắt buộc giải chấp hay không”, mà là pháp luật cần đặt ra những điều kiện nào để sự đồng ý của người mua thực sự là sự đồng ý có đầy đủ thông tin.

Dự thảo có thể tiếp tục duy trì quyền thỏa thuận nhưng cần yêu cầu công khai tối thiểu tình trạng thế chấp, phạm vi nghĩa vụ được bảo đảm, quyền của bên nhận thế chấp, điều kiện giải chấp và cơ chế giải phóng tài sản sau khi bên mua hoặc bên thuê mua hoàn thành nghĩa vụ thanh toán.

4. Ngoại lệ trong lựa chọn chủ đầu tư: cơ chế chuyển tiếp nên dừng ở đâu?

Điều khoản chuyển tiếp[2] của Dự thảo cho phép xử lý một số dự án nhà ở xã hội đã có cơ sở pháp lý trước khi quy định mới có hiệu lực theo hướng có thể giao chủ đầu tư mà không phải thực hiện lại toàn bộ quy trình lựa chọn.

Cách tiếp cận này có lý do thực tiễn. Một dự án đã được chấp thuận chủ trương đầu tư hoặc có văn bản pháp lý tương đương dưới khung pháp luật cũ nếu phải quay lại từ đầu chỉ vì pháp luật thay đổi có thể phát sinh thêm thời gian, chi phí và thậm chí tạo ra những dự án “treo” do chuyển tiếp pháp luật.

Tuy nhiên, cần phân biệt cơ chế này với trường hợp chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại điều chỉnh mục tiêu sang nhà ở cho thuê hoặc thực hiện nghĩa vụ về nhà ở xã hội. Việc được điều chỉnh mục tiêu và hưởng chính sách tương ứng không đồng nghĩa với việc đương nhiên được miễn cơ chế lựa chọn chủ đầu tư. Điểm cần kiểm soát ở đây là phạm vi của ngoại lệ chuyển tiếp.

Đấu giá, đấu thầu hay các cơ chế lựa chọn nhà đầu tư không chỉ là thủ tục hành chính. Trong những trường hợp pháp luật yêu cầu áp dụng, chúng còn là công cụ tạo cạnh tranh và kiểm chứng năng lực thực hiện dự án. Nếu ngoại lệ được mở quá rộng, cơ chế chuyển tiếp có nguy cơ trở thành một con đường thay thế cho nguyên tắc cạnh tranh.

Vì vậy, Dự thảo nên xác định rõ dự án phải đạt tới mức độ hoàn thiện pháp lý nào trước ngày Luật có hiệu lực mới được hưởng cơ chế chuyển tiếp; đồng thời quy định giới hạn thời gian và điều kiện áp dụng để bảo đảm ngoại lệ không kéo dài vô thời hạn.

Nguồn: Tạp chí Luật sư

5. Giá nhà ở xã hội: bỏ tiền kiểm nhưng hậu kiểm phải đủ mạnh

Một trong những thay đổi có ảnh hưởng trực tiếp nhất đến người mua nhà ở xã hội là cơ chế xác định giá.

Luật Nhà ở 2023 yêu cầu chủ đầu tư xây dựng phương án giá và gửi cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh thẩm định. Dự thảo thay đổi đáng kể cơ chế này: chủ đầu tư tự xây dựng giá, thuê tư vấn đủ năng lực thẩm tra và sau đó tự phê duyệt giá bán, giá thuê mua.

Đây không phải thay đổi ngẫu nhiên. Trong hồ sơ đánh giá thủ tục hành chính, Bộ Xây dựng xác định rõ một trong ba thủ tục được đề xuất bãi bỏ là thủ tục thẩm định giá bán nhà ở xã hội.

Lợi ích của cách tiếp cận mới khá rõ: doanh nghiệp không phải chờ thêm một bước thẩm định hành chính trước khi đưa sản phẩm ra thị trường. Nhưng vấn đề nằm ở cấu trúc kiểm soát sau đó.

Đơn vị thẩm tra được chính chủ đầu tư lựa chọn và trả phí. Trong khi đó, người mua nhà ở xã hội là nhóm đối tượng chính sách, thường có khả năng tiếp cận thông tin và thương lượng hạn chế hơn. Vì vậy, nếu bỏ tiền kiểm nhưng hậu kiểm không đủ mạnh, rủi ro không biến mất mà chỉ được chuyển sang giai đoạn sau.

Giải pháp không nhất thiết là thiết lập một thủ tục bắt buộc mới thay cho thủ tục vừa được bãi bỏ. Điều đó có thể đi ngược mục tiêu cải cách.

Hợp lý hơn là xây dựng cơ chế hậu kiểm dựa trên rủi ro: yêu cầu chủ đầu tư lưu giữ đầy đủ hồ sơ hình thành giá; công khai các cấu phần giá chủ yếu; trao quyền cho cơ quan quản lý kiểm tra khi có dấu hiệu bất thường; quy định trách nhiệm của tổ chức thẩm tra; đồng thời buộc điều chỉnh hoặc hoàn trả phần chênh lệch nếu hậu kiểm xác định giá được tính không đúng quy định.

Như vậy, Nhà nước không cần phê chuẩn từng mức giá trước khi bán nhưng vẫn duy trì được khả năng kiểm tra và can thiệp khi cơ chế tự xác định, thẩm tra và phê duyệt giá không bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc xác định giá theo luật định.

6. Người có hai quốc tịch: vấn đề không phải “có được công nhận hay không”

Không chỉ nới lỏng phương thức quản lý dự án và giao dịch, Dự thảo còn tìm cách làm rõ tư cách pháp lý của các chủ thể tham gia thị trường nhà ở. Trường hợp đáng chú ý là công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài. Điểm đ khoản 1 Điều 10 Dự thảo bổ sung trường hợp công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài, cư trú trong hoặc ngoài Việt Nam, nếu sử dụng quốc tịch Việt Nam khi mua, thuê mua nhà ở tại Việt Nam thì được ứng xử như công dân Việt Nam.

Đây là sự bổ sung có ý nghĩa thực tiễn. Vấn đề pháp lý chính không nên được đặt ở việc pháp luật Việt Nam có thừa nhận tình trạng một công dân đồng thời có quốc tịch khác hay không. Điều cần làm rõ hơn là một người có nhiều tư cách pháp lý sẽ tham gia giao dịch nhà ở tại Việt Nam với tư cách nào.

Cụm từ “sử dụng quốc tịch Việt Nam khi giao dịch” vì vậy cần được cụ thể hóa. Người giao dịch phải xuất trình hộ chiếu Việt Nam, căn cước hay giấy tờ nào khác? Tư cách này được xác định tại thời điểm ký hợp đồng, công chứng hay đăng ký quyền sở hữu? Nếu trước đây người đó đã sở hữu nhà với tư cách người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài, việc chuyển sang sử dụng tư cách công dân Việt Nam sẽ ảnh hưởng thế nào đến thời hạn sở hữu và dữ liệu đăng ký?

Đây không phải vấn đề hoàn toàn mang tính lý thuyết mà đã là các vướng mắc liên quan đến tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài cần xử lý trong lần sửa luật này.  Do đó, thay vì chỉ ghi nhận thêm một nhóm chủ thể, Luật hoặc văn bản hướng dẫn cần thiết lập một cơ chế đủ rõ để xác định tư cách pháp lý được sử dụng cho giao dịch và hệ quả pháp lý tương ứng.

Dự thảo Luật Nhà ở cho thấy một sự dịch chuyển khá rõ: giảm tiền kiểm, tăng phân cấp và trao nhiều quyền tự quyết hơn cho doanh nghiệp và các bên trong giao dịch. Đây là hướng cải cách cần thiết, nhưng sự linh hoạt chỉ thực sự có ý nghĩa nếu những lớp kiểm soát được gỡ bỏ được thay thế bằng cơ chế quản trị rủi ro hiệu quả. Đó có lẽ là bài toán quan trọng nhất của lần sửa đổi này: làm sao để pháp luật đủ thông thoáng cho thị trường vận động nhưng không để sự linh hoạt trở thành sự dịch chuyển rủi ro sang người mua và người thuê nhà.

Luật sư Nguyễn Văn Phúc - Ngô Tường Vi

Công ty Luật TNHH HM&P

Xem thêm: Dự thảo sửa đổi Luật Nhà ở 2023: Linh hoạt hơn, nhưng rủi ro sẽ được kiểm soát thế nào?